第1章 谁有权发包农村集体土地

一、家庭承包

事例：2005年4月15日，淮南市凤台县某村村民张某和王某两人与本村的4位村民小组负责人，签订了一份协议，约定由张某、王某两人承包村内集体所有的南沟、老荒等荒废的水塘，发展水产养殖业，承包期为20年，承包费为每年400元。协议签订后不久，该村村民委员会了解到鱼塘发包的情况后认为，水塘所有权归村委会，4位村民小组负责人未经村委会同意及村民会议讨论通过，擅自将村集体所有的水塘发包出去，属越权行为，承包协议是无效的。但张某和王某认为，村民小组就是水塘所有权人，小组负责人有权发包。为此，双方诉至法院。2006年2月，法院判决4位村民小组负责人与王某和张某签订的水塘承包合同未经村民会议或村民代表会议2/3以上成员的同意，属越权发包，合同无效。

解答：在本事例中，争议的焦点问题是谁有权发包农村集体土地。在农村土地承包中，发包主体有农村集体经济组织、村民委员会和村民小组。农民集体所有土地发包方的确定有三种情况：（1）依法属于村农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会发包。也就是说，如果该村有集体经济组织，就由集体经济组织发包；如果没有集体经济组织，则可以由村民委员会发包。我国实行农村土地承包经营制度以后，有些村没有集体经济组织，难以完成集体所有土地的发包工作，需要由作为村民自治组织的村民委员会来行使发包土地的职能。这里的“村”指行政村，即设立村民委员会的村，而不是指自然村。（2）已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。这里的村民小组是指行政村内由村民组成的组织，它是村民自治共同体内部的一种组织形式，相当于原先的生产队。原先分别属于两个以上的生产队的土地，现在仍然分别属于相当于原生产队的各该农村集体经济组织或者村民小组的农民集体所有。根据“谁所有谁发包”的原则，该部分土地由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。实践中，许多村民小组并没有设立集体经济组织，在这种情况下，可以由村民小组发包。（3）村集体经济组织或者村民委员会发包的，不改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。实践中，许多村民小组也不具备发包的条件，其所有的土地往往由村集体经济组织或者村民委员会代为发包。但是，土地的所有权关系，是不会因为代为发包而改变。因此，正确处理本事例的关键是明确水塘的归属，并在此基础上确定村民小组是否有权发包水塘。在本事例中，水塘不是耕地，且涉及至少4个村民小组，应属于村集体所有，村民小组无权发包。

政策法律链接：《农村土地承包法》第12条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。

国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。