前言

一、宪法学研究中的制度分析

制度分析一直是社会科学研究中重要的方法论取向，近年来“制度主义”的研究范式在经济学、政治学和社会学中的重新兴起，更使这一研究方法备受瞩目。就经济学领域而言，20世纪五六十年代新制度经济学就将制度和制度变迁纳入经济学的研究之中，“到了20世纪90年代末，以哈佛大学的丹尼·罗德里克（Dani Rodrik）、安德鲁·施莱弗（Andrei Shleifer）和达龙·阿西莫格鲁（DaronAcemoglu）等为首的一批经济学家，开始把眼光从资本积累和技术创新转移到制度问题上来，试图从市场的效率、政府干预、腐败的程度等制度因素来解释发展中国家发展绩效的差异”。政治学领域也在20世纪80年代以后在反思行为主义政治学的缺陷的基础上，“强烈反对把行为确定为政治分析的基础要素；他们不相信行为能够为解释‘所有政府现象’提供足够的基础。因为，行为发生在制度环境中，因此，在理解这一概念时，必须考虑制度因素”。自20世纪80年代以来，社会学也在认真面对新制度经济学和新制度政治学的学术成果的情况下，“积极研究当代社会制度变迁，在社会学界逐渐扩展流行。哈贝马斯的交往行为理论，布迪厄的场域实践理论，吉登斯的结构化理论，以及布西亚的消费社会理论，这些在当代产生重大影响的社会学理论，其中都包含了视野广阔、内容丰富的制度研究成果”。尽管不同学科的不同学者对“制度”这一概念的理解不同，但“制度”的一般性含义则是指“（由规则）调节着建立起来的秩序”，对制度的分析离不开规则。对于何谓制度分析方法，有哲学研究者指出：“所谓制度分析方法，就是制度思维方式的实际运用……制度分析方法的核心是将行动与互动纳入一种有规则和结构的开放系统中，分析行动与互动的逻辑可能性、规则、结构性位置、可能的后果、运行的机制。”结构分析、博弈论分析、规则分析、远期后果分析或长时段分析、规则路径变迁分析等，都属于制度分析的类型。

制度分析方法或“制度主义”的研究范式在法学研究中已经产生了重大影响。首先，制度经济学、制度社会学、制度政治学方法在法学研究中的运用，推动了相应交叉学科在法学学科体系中的形成和发展，特别是法社会学的发展。其次，在实证法学内部推动了法学方法论的更新，其中制度法学是其典型的代表。以尼尔·麦考密克、奥塔·魏因贝格尔为代表的制度法学将法律视为“制度事实”，试图超越“实证主义和自然法”从而为法律教义学和法律社会学提供“健全的本体论和认识论前提”。一方面，他们试图将其与制度社会学相区别，“我们的制度法理论不是关于社会制度的理论，而是把法律视为一个现实的社会规范体系的理论。制度社会学从理论上说是制度法理论的近邻，但不是相同的理论”。另一方面，他们又主张用实践理性改造实证主义法学，“我们的努力毋宁是旨在用解释学的方法重新阐释作为制度基础的规范性规则、目标和价值，并在这样做的同时根据它们所服务的社会需求，根据社会上存在的复杂的团体和阶级，以及根据形成社会及其变化的种种思想行事”。对于制度法学的根本宗旨和方法论特征，季卫东先生认为：“他们的论述的基本特征在于自然法的彻底世俗化和实证法的内部社会化，这也解释了在分析·解释学的方法之外，他们还倾向于采纳人类·社会学的方法的原因。”这是一种“分析的法律实证主义与现实主义的——社会学的法律实证主义的结合”。最后，制度分析从来都是立足于对规则的分析，因此，制度分析方法与作为法学学科体系核心的法教义学或法释义学方法并不矛盾，法教义学或法释义学，是以特定国家现行有效的法律为出发点和研究对象，“它关切的是实证法的规范效力、规范的意义内容，以及法院判决中所包含的裁判准则”。制度分析方法的运用并不会使法学失去其学科应有的方法论特色。如卡尔·拉伦茨所言：“假使法学不想转变成一种或者以自然法，或者以历史哲学，或者以社会哲学为根据的社会理论，而想维持其法学的角色，它就必须假定现行法秩序大体看来是合理的。”制度分析方法既强调从法学的内在观点出发研究规范和规范体系本身，又强调从法学的外在观点出发研究制度的结构及其运作环境，从而就形成了一个以规范分析为核心的多元的方法论体系。可以说，制度分析既是关于制度的规范分析，也是将研究对象嵌入制度背景中的分析，由于制度构成因素的复杂性以及制度外部环境的开放性，制度分析方法本身就可能在制度规范的应然性研究、制度构成因素的结构性研究和制度参与主体的互动性研究的基础上，极大地拓展相关领域的研究视野和研究深度。

宪法学研究采用制度分析方法是必然的选择。首先，宪法本身就是一个规范体系，是一种制度事实，宪法既为相应宪政制度的建构提供规范，其本身又构成了其他制度的组成部分。对宪法规范的解释学研究，既是宪法学方法论的核心，也是制度分析方法的题中应有之义。其次，从社会实践层面看，宪法是制度化运作机制的产物，是宏观社会制度系统的一部分。宪法与社会的关系实质上就是一种制度与其环境背景的互动关系。再次，通过宪法规范所建构或确认的具体宪政制度，是宪法学重要的理论研究对象，在我国，宪法学知识体系的划分就是主要以宪政制度为区分标准的，即除宪法学基础理论外，其他研究领域都围绕制度形态来划分，如人民代表大会制度、选举制度、权利保障制度、地方制度、国家机构、违宪审查制度等。最后，我国宪法没有司法适用性，宪法学的重心主要不是解决社会冲突，而是宏观制度建构，这极大地制约了宪法释义学的发展，但却有利于宪法社会学和宪法政治学的发展。

制度分析方法由于融合了经济学、政治学、社会学和实证法学的方法论优势，确保了宪法学研究的开放性，从而具有巨大的理论优势。一方面，制度分析方法立足于对制度的规范分析，从而可以固守宪法的解释学研究立场，保持宪法学的传统研究特色；另一方面，制度分析方法在具体宪政制度的研究中可以发挥更大的理论解释力，可以在实证宪法学和宪法社会学之间实现综合平衡，从而克服了从纯粹规范的内在逻辑出发寻找制度发展的根据和从纯粹的外部社会环境出发寻找制度发展的依据的各自的弊端。本书对于地方人大监督权的研究就尝试使用这一多元而又统一的研究方法。

二、本书的研究目的与结构

地方人大监督权问题在宪法学宏大的研究领域中是具体而微观的问题，中国宪法学人对此问题的关注不够，研究也不够充分。整个人民代表大会制度的理论研究事实上都面临同一种研究态势。理论上的相对沉寂事出有因：首先，人民代表大会制度所确立的权力结构体系历经半个多世纪的发展几乎没有什么变化，宪法学因重点关注权力结构关系，从而很难在此领域产生创新性研究成果，理论研究的吸引力自然也就降低了；其次，作为宪法学核心研究方法的宪法解释学方法需要针对现实的法律冲突提出理论解说，但在我国人民代表大会制度框架下很难出现明显的权力冲突，对宪法解释学的发展最有推动力的违宪审查或中国语境下的宪法监督，在实践中更是难以出现，由此使得宪法学对这一领域的研究缺乏实践动力；再次，在人民代表大会制度的权力结构中，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为国家权力机关，虽然拥有在全国或某一层级地方的最高权力，但权力的执行并不理想，因此，对于权力运行的实际状态的研究，围绕其他权力比围绕人大权力，更能反映中国社会的实际，更能有效地揭示中国公权力运行中的利弊得失，由此，从研究的实效性出发，对人民代表大会制度的研究也面临相当尴尬的局面。然而，毫无疑问的是，由于人民代表大会制度蕴含了我国全部的宪政问题，对这一问题的回避，无疑是回避了我国真正的宪政问题，没有“中国问题意识”的宪政研究，无论将西方国家的理论和实践作如何充分的研究，都在中国的视域下缺乏了根本的立脚点。正是基于这样的认识，本书倡导一种制度分析方法，力图通过方法论的更新，实现上述理论研究困境的突围，从而尽力实现“深化人民代表大会制度的理论研究，拓展地方人大监督权力的研究视域”的研究目标。

正如本书分析指出的，地方人大监督权的研究需要在三个方向上实现突破：其一，地方人大监督权运行的宏观制度背景。将地方人大监督权放在地方权力运行的整体背景中进行研究，通过全景式展现地方人大监督权运行的基本制度背景，了解这一权力的权力地位、所面临的现实压力、必然的实践走向，从而更好地认识和把握这一权力运行的基本逻辑。其二，地方人大监督权的法律文本解释。除《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等宪法和法律对地方人大监督权加以规定之外，各地方人大还制定了一系列的地方性法规和决定。有必要围绕宪法、法律、地方性法规及其他规范性文件对地方人大监督权进行详尽的法解释学研究，从而对地方人大监督权的文本含义、地方人大监督制度的规范结构等做充分的文本解读。现有的研究多涉及宪法和法律层面的文本研究，对于形式和内容多有差异的地方性规范性文件的研究则明显不足。其三，方法论上的突破。对于地方人大监督权的研究存在着法解释学的、政治学的、制度社会学的多种研究路径，每一种研究路径都在不同的学科范围内发挥着对地方人大监督制度的解读功能。对于宪法学而言，制度分析的方法则可以在保持法解释学的核心方法论地位的同时，吸收制度社会学的重要研究成果，从而为地方人大监督权的研究提供更全面的研究视角。

本书是这一努力的初步尝试，力图将中央与地方的权力关系、全球化与地方化、地方民主与社会福利、地方政府管理中的条块分割现象等问题引入地方人大监督权的研究中，从而使这一研究从通常的相对封闭的严格规范上的分析，转化为对地方制度和监督制度的结构性分析。在拓展研究视域的同时，深化对我国人民代表大会制度的理论研究。

本书在篇章结构上分为九章，但就基本的逻辑结构而言则可分为五部分。

其一，地方人大监督权力运行的基本制度背景的全景式分析。对于地方人大监督权的文本规定是一回事，其实际运行所面临的客观情势又是另一回事。地方人大实际的权力大小、地方人大监督权力运行的实际目标，事实上都在不同程度上受到中央与地方权力博弈的影响，地方人大的权力是地方权力的一部分，地方权力的扩大或缩小自然会影响到地方人大权力的行使。地方人大的权力运行也会受到世界性权力发展潮流的影响，因此，诸如全球化、地方化、地方治理变革运动等，都会渗透到地方人大权力的运行中。随着改革开放的深入，地方的利益主体不仅日益多元化，地方利益也日益具有正当性和客观性。我国的改革就是以扩大地方自主权为先导的，经济性及行政性分权使地方政府成为权力主体和利益主体，同改革开放之前相比，地方政府开始具有明显的独立利益取向。地方政府对地方利益的追求，极大地促进了国民经济的发展。地方人大作为地方的权力机关，一方面，反映和维护本地“民意”是其性质和地位所要求的；另一方面，各级人大及其常委会有责任保证宪法、法律、行政法规在本地的实施，即维护国家法制的统一；另外，作为权力机关，各级人大及其常委会有责任为本地方融入世界法治发展的基本潮流，拓展未来发展空间，选择和谐、务实、科学的发展道路。地方人大通过监督权力的行使，一方面要有效地遏制行政机关制定和实施地方保护政策，另一方面也要切实地维护本地居民的切身利益。这是一种并不容易平衡的责任。

中央与地方权力关系、社会环境、利益取向等各方面的变化，使得“地方”从一个听话的“孩子”变成了一个利益竞争者和“私利”维护者，如何在新的环境下实现宪法中所追求的“国家的一切权力属于人民”，中央和地方的国家机构职权的划分，“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则”，是宪政制度研究的重要课题。

其二，地方人大监督权的原理解读。为避免对地方人大监督权的单一式解读，本书第二章分析了“监督权的多元解释路径”，具体分析了严格规范意义上的法解释学研究、社会学研究，以及政治学“经典理论范式”的研究状况：专门分析了“不同宪政体制下的监督权”，通过比较以期弄清“‘分权与制衡’权力结构中的监督权”与“民主集中制权力结构中的监督权”的区别。该章从“权力群”的角度分析了监督权的内在构成，为后文涉及的权力行使及责任承担提供了理论基础。对于地方人大是否拥有“宪法监督权”这样的问题，本书通过分析认为，从法律文本的角度看，地方人大应该拥有宪法监督权，但从整个制度运行的内在逻辑看，则未必如此。对于地方人大监督权力运行的价值诉求，本书总结提出了人权保障、地方民主、社会福利和法治政府四大目标。

其三，地方人大监督制度内在结构的立体解析。地方人大监督权力的行使，构筑了我国庞大的、自成系统的地方人大监督制度的网络结构。依我国的行政区划，各级人大既在同级行政区划范围内与其他国家机关之间形成监督网络，又通过上下级人大之间的立法监督，使整个监督网络紧密相连，因此，我们看到了横向监督与纵向监督并存的监督网络系统。从人大监督制度的网络结构来看，人大与其他国家机构之间的监督关系具有如下特点：对其他国家机关的单向监督，即在人大与其他国家机关之间，只存在人大对其他国家机关的监督，而不存在其他国家机关对人大的反向监督；无差别监督，即人大对所有其他国家机关的监督都采用共同的监督手段，并不因监督对象的不同而不同；合作性监督，即对任何一个监督对象而言，人大都不是唯一的监督主体，人大通过与其他国家机关的内部监督主体和外部监督主体合作，共同谋求对该权力的控制；人大系统内的双向监督，即在上下级人大之间，上级人大主要通过对规范性文件的备案和审查对下级人大进行监督，下级人大则通过选举和罢免上级人大代表实现对上级人大的监督。

通过对人大监督制度结构的立体剖析，本书分析指出了地方人大监督制度中的“条块分割”现象，由于条块结构的存在，地方人大监督权力的运行也就不得不“条块结合”，从中势必体现中央集权与地方分权的内在紧张关系。地方人大及其常委会作为国家政权的一个层级，要坚决服从中央政策、国家法律法规，切实保证中央政策和国家法律法规在本行政区的遵守和执行。同时，作为地方国家权力机关，要从本地实际出发，体现地方特色。从监督权的运行实际看，本书认为，地方人大的监督权不过是一种“被分割的权力”，具有不完整性。

其四，对地方人大监督权力运行的制度细节的研究。本书从第四章到第八章，分别细致分析了监督权的主体、监督的对象、监督权的启动机制、监督的法律形式与后果、财政预决算监督，试图重新解读监督权的主体与对象。本书将监督权视做由信息获得权、独立调查权、提议（案）权、救济权、制裁权所构成的权力群，因此，各级国家权力机关的内部机构以及代表个人都在各自的法定职权范围内，成为具体监督权力的行使主体。对于监督的对象问题，本书侧重了对行政机关、司法机关、立法机关进行监督的难点的分析。第六章系统论证了监督权的启动机制。监督权的启动主体可以分为人大系统内的启动主体和人大系统外的启动主体。人大监督权力的行使形成了多元化的启动模式，即依法律的规定而自动行使、因内部工作规程而自动行使、因法定提案主体要求而行使和因公民申诉而提起。

本书在第八章用相当大的篇幅分析研究了财政预决算监督。立法机关的权力在一定的意义上可以被视做控制“钱袋子”的权力，控制“钱袋子”的权力能力最终决定立法权对其他权力的控制能力和实效。第八章全面分析了公共财政中的监督法律问题，地方政府预算编制、执行基本流程，我国地方财政预决算监督体制，人大预算监督权的规范化及其发展，人大预算监督权重的增加，在本章的最后还提出了人大预算监督制度的科学发展。

其五，本书以“代结语”的方式，重新回到了方法论的探寻上。作为本书研究的方法论前提，笔者认为中国宪法学一直是以制度研究为重心的。“以制度研究为重心的宪法学”是一种向其他法学学科以及其他社会科学学科开放的学术研究取向。宪法学的研究的确需要具有学科封闭性和自足性的解释学的发展取向，这已被人们高涨的研究热情一再地证明，但也需要其他研究方法和路径的平衡发展，正如一位年轻学者所说的：“我们有理由相信中国宪法学未来的研究进路也必然是、应该是多元化的：没有规范宪法学的分析基础，我们就无法精确地把握每一个宪法条款的含义，以及它在适用之时可能遭遇的各种逻辑问题；没有宪法社会学或者实用宪法学对社会经验等社会知识的引进与转化，我们就无法深刻洞悉宪法文本所依赖的这个社会环境，以及它在适用之后可能引起的社会实际后果。”“以制度研究为重心的宪法学”是一种仍在持续的学术现象，但今天的制度研究比之较早前的制度研究，已发生了重大的改变。受到权利本位法理学的影响，宪法学对于政治制度的描述性研究转向以权利保障为目的的反思式研究；受到法解释学的影响，制度研究重视对宪法规范进行协调性和体系性的研究，重视对宪法规范与其他法律规范的合作性研究，避免人为地割裂社会保障权与社会保障制度的研究、教育权与教育法和教育制度的研究、劳动权与劳动法和劳动制度的研究等现象，因为后者往往被视做社会法学、教育法学、劳动法学，而不是宪法学的研究领域；受到社会学的影响，制度研究不仅在特定的社会背景下理解制度，而且在制度与社会的双向互动中，增强制度的社会适应性和协调性研究。

在一定程度上，支持“以制度研究为重心的宪法学”也是基于中国宪政制度实际发展的需要。在宪法解释学的发展缺乏司法实践的推动力的背景下，关注宪法中的制度安排、宪法权利的制度保障、宪法政策条款的制度化，显然是一种实事求是的唯物主义实践道路。本书的研究只是这一方法论取向的初步尝试。