一、概述

1.村民委员会是地方政府吗?

事例:2005年7月,张某大学毕业后回到家乡某村,承包了村里的一片果园。几年下来,他将果园经营得有声有色,村里人都称赞他是致富能手。2009年3月,村民委员会进行换届选举,家里人都劝他参加竞选。父亲说:“你是个大学生,这次准能当选上,当个村干部,为政府做事,也给咱老张家争争光,咱祖辈都没有当官的呢!”

解答:上述事例中,张某父亲的说法表明他对村民委员会性质的认识存在偏颇。

政策法律链接:村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,不是一级政府。乡(镇)政府是我国的基层政权组织,是最低一级政府。村民委员会是村民自治的执行机构和工作机构,有区别于国家政权机关。它不是国家政权机关的任何一种,也不是国家政权机关的派出机关。

在实际工作中,有的把村民委员会当成乡(镇)人民政府的派出机关,当成乡(镇)政府的“腿”,将不该由基层自治组织从事的行政工作交给村民委员会去做,或者包办代替村民自治范围内的事项,这些都是同村民委员会性质不符的做法。

村民委员会和政府有以下区别:第一,性质不同。村民委员会是基层群众性自治组织,政府是国家机关。第二,产生方式不同。村民委员会是村民大会选举产生的,政府是由同级人民代表大会选举产生的。第三,作出的决定是否有强制力不同。政府作出的决定、命令、行政措施等,具有强制力,村民必须服从,但是村民委员会通过的决议、决定、自治章程和村规民约等,都不具有国家强制力。

村民委员会的性质特点,还使它区别于其他群众组织。在我国,有许多从事社会活动的群众组织,如工会、青年团、妇联、青联等。村民委员会作为基层群众组织,和它们有一定的共同之处,但在设立、任务、服务对象、作用等方面有明显的不同之处。

村民委员会的性质特点还使它区别于民族自治地方的自治机关。少数民族聚居的地方实行民族区域自治,民族自治地方建立自治机关,行使自治权。自治机关除行使一般地方国家机关的职权外,还行使自治权,是国家政权机关的组成部分,不同于村民委员会。

《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第一百一十一条第一款城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织……《中华人民共和国村民委员会组织法》(2010年修订)(以下简称《村委会组织法》)第二条村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。

2.“村村合并”必须经村民同意吗?

事例:东升村和西关村相邻,两村地域较大,都有一定人口,但居住较为分散。乡镇政府新一任领导班子经过研究决定,为加快新农村建设步伐,推进“村村合并”,对东升村和西关村两村进行合并,要求两村立即进行村委会成员调整。但是在两村村民会议讨论此事时,并没有得到广大村民的同意。

解答:本事例涉及村委会设立、撤销、范围调整的程序问题。

政策法律链接:村委会的设立直接涉及村民自治。适度的村委会规模将会促进农村民主制度的建设,把直接民主扩大到政治、经济和社会生活各个方面。如果村委会设置规模过大,村民之间难以相互了解,召集会议比较困难,不利于村民集体讨论决定问题,村民自治就会受到影响。相反,村委会的设置规模过小,聚集不起一定的人力、物力、财力,农村集体经济发展不起来,同样也会削弱村民自治。因此,村委会的设置必须适宜,不能过大,也不能过小,衡量标准就是看是否便于村民自治。便于群众自治是决定村委会设置所应遵循的一项基本原则。按照便于群众自治的原则设立村委会,还必须依据居住状况、人口多少,并参照历史习惯和经济状况。

村委会的设立、撤销、范围调整,直接涉及村民自治,应当由村民会议集体讨论同意,不能由村委会几个人说了算,也不能只由乡(镇)人民政府决定。按照法律规定,村委会的设立、撤销、范围调整的具体程序是:

第一,乡(镇)人民政府提出方案。乡(镇)人民政府可以先让村民提出意见,由乡(镇)人民政府按照便于群众自治的原则进行研究后,再正式提出,交村民会议讨论同意;也可以由乡(镇)人民政府在征求各方面意见的基础上,按照便于群众自治的原则提出,交村民会议讨论同意。

第二,乡(镇)人民政府提出意见后,要经过村民会议讨论同意。要尊重村民的意愿,认真听取各种不同意见,真正按多数村民的意见办。

第三,为了统筹全局,做好协调工作,村委会的设立、撤销、范围调整的意见在经村民会议讨论同意后,要报县人民政府批准。

所以本事例中乡镇政府的做法违法了法定程序,并且村民会议不同意,两村不能合并。

《村委会组织法》第三条村民委员会根据村民居住状况、人口多少,按照便于群众自治,有利于经济发展和社会管理的原则设立。

村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意,报县级人民政府批准。

村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。

3.村委会和村民小组啥关系?

事例:2010年年初,某村村委会换届选举后,张某按程序被所在小组村民推选为村民小组长。可由于个别村民不同意,新当选的村委会主任便以此为由将张某的村民小组长职务撤销,任命李某为本村民小组组长。

解答:事例中村主任的做法是错误的。

政策法律链接:由于一些地区的村民较多,或者是管辖范围较大,居住分散,为便于村民自治,按照有利生产、方便生活的原则,可根据居住地区划分若干个村民小组。村民小组可以分别由几户、十几户或几十户组成。村民小组按居住地区划分,一个小组人口较少,居住集中,互相熟悉,有了问题便于召开村民小组会议,讨论解决;有利于村民自我管理、自我教育,直接行使自治权;可以使村委会的自治任务和工作计划通过各小组得到落实。目前,全国多数地区在原来的生产大队一级设村委会,在原来的生产队一级设村民小组。有的地区几个自然村联合设立一个村委会,每个自然村分别设立村民小组;有些大的自然村分设几个村民小组,情况不一。

村民小组是村民自治共同体内部的一种组织形式,是自治的一个层次。村民小组作为全体村民的一种组织,负责经营、管理属于村民小组的集体土地和其他财产。根据土地管理法的规定,我国农村土地所有权分为两种:一种属于全体村民所有,由村集体经济组织或村委会经营、管理;另一种属于村民小组集体所有,由村民小组经营、管理,在发包时,由村民小组作为发包方,承包给村民经营。有的地方,村民小组还兴办了集体企业,也应由小组经营、管理,或由小组承包给村民经营。

村民小组的组长由村民小组会议推选产生。村民小组会议应由本组全体村民参加。推选的方式比较灵活,可以由一人或几人推荐,大家举手或鼓掌同意;也可以由村民先推荐候选人,然后由全组村民投票表决。小组会议推选产生小组长后,应报村委会备案。村民对小组长的工作不满意的,可以随时撤换。村民小组长的职责是:第一,收集并向村委会反映本组村民的建议、意见;第二,向本组村民传达村委会作出的有关决定;第三,协助村委会办理本村的公共事务和公益事业。

因此,根据法律规定,村民小组长由村民小组会议推选,村民委员会主任无权任命村民小组长。村民对小组长工作不满意的,可以随时召开村民小组会议予以撤换。

《村委会组织法》第三条村民委员会根据村民居住状况、人口多少,按照便于群众自治,有利于经济发展和社会管理的原则设立。

村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意,报县级人民政府批准。

村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。

4.村主任和村支书,谁是“一把手”?

事例:在丁香村,张某是村主任,李某是村书记,但是张某和李某不和。张某强调,自己是全村选民选举的,村里的事应由自己和村委会说了算。李某则认为,村里的事如果不是支书说了算,党的领导就丧失了。村民对于二人貌合神离的种种表现看在眼里,但一直弄不明白村主任和村支书到底谁是“一把手”。

解答:在村一级,村党支部是领导核心,村民会议是权力机关,村委会是执行机构。

政策法律链接:农村基层党组织是农村各种组织和各项工作的领导核心。这是由党的性质和执政地位所决定的。在村民自治中,农村基层党组织的领导核心作用主要体现三个方面:一是政治领导;二是思想领导;三是在重大问题、重要环节上的领导。在民主实施过程中,由村党支部提出各项规划、措施,村委会组织召开村民会议或村民代表会议形成决议,然后由村委会贯彻落实。

一些人在“领导核心”问题上认识模糊,认为“核心”就是由党支部或党支书说了算。这是不正确的。领导核心绝不意味着包办代替,取而代之,也不是向村委会发号施令,指手画脚。也就是说,发挥党支部的领导核心作用,绝不等于支书说什么,村主任都照着办。

同时,村委会必须严格遵守和执行宪法、法律,依法履行职责,必须维护和尊重村党支部的领导核心地位,主动接受党支部的领导,尊重党支部提出的农村发展规划、措施,及时将其提交村民会议讨论,使之变为村民的集体决定,并严格照此执行。

关于村里的事谁说了算的问题,要彻底改变原来那种“土皇帝”家长式作风,不能搞“一言堂”。对村务的管理要按照《村委会组织法》的规定,实行民主决策、民主管理、民主监督。凡是涉及村民利益的大事,都应召开村民会议或村民代表会议讨论决定,按照少数服从多数的原则由村民说了算。

至于谁是村里的“一把手”,从村民自治角度讲,当然村主任是村民自治的“一把手”,负责村委会的全面工作,按照《村委会组织法》的规定履行职责。在村党支部中,支书是党组织内的“一把手”。村支书与村主任分工不同,目标是一致的,都是带领村民致富,发展经济,改善生活。村党支部和村委会要各司其职,各负其责,同心协力,团结一致,全心全意为村民服务,把村里的事情办好。

《村委会组织法》第四条中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。

5.乡(镇)政府与村委会啥关系?

事例:江西省某村于2007年11月进行了村委会换届选举,该村共有选民1414人,依据《村委会组织法》经选民直接提名后,于11月30日依法召开了选举大会。大会选举产生了村委会主任、副主任和委员共六名成员。其中:副主任吴某某得1000票、委员黎某某得1092票、委员邓某某得833票,均为合法当选,当场颁发了江西省人民政府印制的当选证书。2008年3月7日,镇政府召开会议,认为某村村委会班子存在软弱涣散、缺乏战斗力的问题,作出了对该村委会吴某某等三人合法当选的成员停职,分别由另外3位未经选举的村民代为“村干部”的决定,并于3月8日在该村村组干部、村民代表会议上予以宣布。

解答:本事例表明镇政府对其与村委会的关系定位不准,干扰了村民自治。

政策法律链接:村委会是基层群众性自治组织,不是国家基层政权组织,不是一级政府,也不是政府的派出机关。乡(镇)政府与村委会没有隶属关系。村委会与乡(镇)政府之间的关系可以从以下几方面来理解:

首先,乡(镇)政府与村委会不是领导关系。村委会是基层群众性自治组织,不是乡(镇)政府的下级,当然也就不存在领导关系。村委会只负有遵守和宣传国家法律、法规和政府的各项指示、命令的义务,没有具体执行的义务,因此不存在需要受政府领导的问题。而领导关系就意味着乡(镇)政府可以任命和撤换村委会干部,可以改变、撤销村委会作出的决定,可以命令村委会办理各种各样的政府工作,也可以将属于村民自治范围内的事项收到政府手里来办。如果照此办理,村民自治就无从谈起。

其次,乡(镇)政府对村委会的工作应当给予指导、支持和帮助。

再次,乡(镇)政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村委会是基层群众性自治组织,凡依法属于自治范围内的事项,都应当由村民自己讨论决定,乡(镇)政府不得干预。所谓不得干预,就是对依法属于村民自治范围的事项,乡(镇)政府既不能强迫也不能包办,但可以指导。

最后,村委会应当协助乡(镇)政府开展工作。村委会协助乡(镇)政府开展工作,包括环境与资源保护、土地管理、公共卫生、治安保卫、计划生育、优抚救济等等。

本事例中村民行使的选举权,是村民自治的重要方面,镇政府不能任意干预。

《村委会组织法》第五条乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

6.村委会应当由几个人组成啊?

事例:赵各庄村村委会原有成员七人,到2009年8月份都将任期届满,于是准备举行村委会换届选举。由于现在村里的事务较以前少,村民会议决定下届村委会组成人员将减少,但对于具体由几人组成产生了争议,有的认为三个就行,有的说得四个,还有说得五到六人的。

解答:本事例涉及赵各庄村村委会成员人数的问题,到底几个人合适呢?

政策法律链接:村委会作为基层群众性自治组织,为了完成所承担的各项任务,需要相应的组织机构和人员。《村委会组织法》规定,村委会由主任、副主任和委员共三至七人组成。这一规定是比较符合我国农村的实际情况的。村委会的成员既不宜过多,也不宜过少。村委会由多少人组成比较合适,主要应当考虑两个因素:一是便于自治,能够完成村委会作为自治组织的各项任务;二是要尽量减轻农民的负担。之所以要对村委会成员的数量规定一个幅度,是由于我国农村地域辽阔,各地区经济、社会发展很不平衡,村的自然条件及村民的人口数量、居住状况差别也很大,相应地,村委会所承担的工作量也就不同。一般来说,村民多,居住分散,村委会承担任务重的,村委会成员应当多一些;村民少,居住集中,村委会承担任务轻的,村委会成员可以少一些。村委会成员少的可以为三人,多的可以达到七人,但不能少于三人,也不能多于七人。各个村可以依照法律、法规的规定,根据本村户数、人口的多少,自行确定村委会成员的具体人数,村委会干部的具体人数由村民会议或者村民代表会议根据本村实际情况讨论确定。为了便于讨论决定问题,村委会干部应为单数。

精简村干部是党中央采取的减轻农民负担措施之一,具体人数的确定应当由村民自己决定,但应当遵守法律规定。例如,某村只有八百多人,却产生了九名村干部,就是不合法律规定的。

《村委会组织法》第六条村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。

村民委员会成员中,应当有妇女成员,多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。

对村民委员会成员,根据工作情况,给予适当补贴。

7.村委会为什么必须有妇女成员?

事例:李家窝堡村村民委员会原有成员七人,五男两女,其中少数民族两人。今年6月份都将任期届满,于是准备举行村委会换届选举。村民代表会议在讨论下届村民委员会组成人员时产生了分歧,有的认为,“人数应当减少,并且原村委会女委员也没干啥事,建议不要妇女成员。”

解答:本事例涉及村委会成员的构成问题。

根据法律规定,村委会成员中,应当有妇女成员。这一规定主要有以下考虑:

担任村委会成员,要办理村民自治范围内的事务并协助上级政府进行工作,行使一定的社会事务的管理权,这是一项重要的政治权利。我国宪法对保障少数民族以及妇女的权利都有特殊规定。《宪法》第48条规定:“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益,实行男女同工同酬,培养和选拔妇女干部。”《中华人民共和国妇女权益保障法》(以下简称《妇女权益保障法》)也规定:“妇女有权通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”《村委会组织法》的这一规定是对宪法有关规定的具体化。

并且,随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化对我国农村影响的不断加深,农村人口流动不断加大,大量农村青壮年劳动力外出务工,在广大农村普遍存在“留守老人”、“留守妇女”、“留守儿童”现象,妇女日益成为村级事务管理和决策的重要力量,成为发展农业生产、推动农村经济社会又好又快发展的骨干力量,成为农村物质文明、精神文明、政治文明以及生态文明建设的主力军。新形势下,如何更好地发挥农村广大妇女的参与作用,是深化村民自治实践面临的新课题。近年来,各地积极推进妇女参与村民选举、决策和管理,推动妇女参与农村各项事务,提高村委会成员妇女当选比例和妇女参与程度,保障妇女行使政治权利,并取得了积极成效。实践证明,妇女参加村委会工作,成为村委会成员,有利于妇女的发展和提高,有利于扩大村民自治范围,有利于健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。

所以,本事例中村民代表提出的不设妇女委员的建议是不正确的。

《村委会组织法》第六条村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。

村民委员会成员中,应当有妇女成员,多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。

对村民委员会成员,根据工作情况,给予适当补贴。

2009年1月9日民政部《关于进一步加强新形势下妇女参加村民委员会工作的意见》

一、充分认识妇女参加村委会工作的重要意义……

8.村委会干部吃“皇粮”吗?

事例:2005年7月,张某大学毕业后回到家乡某村,承包了村里的一片果园。几年下来,他将果园经营得有声有色,村里人都称赞他是致富能手。2009年3月,村委会进行换届选举,家里人都劝他参加竞选。母亲说,“是啊,孩子,国家给发工资多好呀,你去参加吧!”

解答:本事例中张母的说法是不正确的,村委会干部不是国家给发工资。

政策法律链接:村委会是农村基层群众性自治组织,不是一级政权,也不属于国家机关。因此,村委会成员有别于政府公务员以及其他国家机关的工作人员,不能像国家机关公务员一样从国家领取工资。但村委会成员从事村委会的工作,必然要占用大量时间和精力,影响自己的生产和生活,应当给予适当的补贴。村委会成员的补贴,可以从村民上交的提留中解决,也可以从集体经济上交村委会的收益中解决。

补贴方式可以采用固定补贴的办法,也可以采用误工补贴的办法。固定补贴就是规定一年补助多少钱;误工补贴就是根据村民委员会成员办理村民委员会的事务实际占用的工作时间,给予适当的补贴。一般来说,对村委会成员的补贴,应当大体相当于当地相同劳动力的平均收入。补贴太高,增加村民的负担。补贴太低,影响村委会成员的切身利益,不利于调动村委会成员的工作积极性,也不利于自治工作的开展。当然,补贴的高低也根据本村的经济发展水平而定,经济水平发展较高的村就可以高一些,经济水平发展较低的村就可以低一些。但无论如何绝不允许村民委员会成员采取各种手段向村民多收钱,多拿多占。为了避免补贴过高的情况,村委会组织法规定:本村享受误工补贴的人数及补贴标准,由村民会议决定。这样,可以避免在补贴问题上由少数村委会成员说了算的状况,有利于村民对村委会的监督。

《村委会组织法》第六条村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。

村民委员会成员中,应当有妇女成员,多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。

对村民委员会成员,根据工作情况,给予适当补贴。

第二十四条涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理:

(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准;

……

(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。

法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的,依照其规定。

村民自治常见法律问题100例(村官学法丛书) - 一、概述
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