引论“小谷围艺术村”的征收之痛！

广州的“小谷围岛”坐落于珠江北岸的番禺区，距广州市中心仅17公里。1994年，包括广东、港台地区及美、加、澳籍等在内的数十位画家踏上小谷围岛后，就对岛上旖旎的田园风光如痴如醉。富有历史研究价值的千年帝王墓及古墓葬群，建筑精美、保存完好的古祠堂群和古民居，以及各种石雕、石刻触目可及。这些古老的风物，立即吸引住这些艺术家漂泊的心灵。在番禺区及新造镇政府的大力支持下，这些艺术家按照自己的艺术理念和追求，与其他业主们先后建造了165幢有较高品味的别墅，分别命名为小谷围艺术村（A区）、谷围山庄（B区）和临江苑（C区）。这些别墅风格各异、无一雷同，就连花园中的一草一木也“配合”得天衣无缝，颇有些“世外桃源”的味道。原番禺市政府主管部门为这些别墅的建设核发了《建设用地许可证》和《建设用地批准书》，广东省人民政府也于2002年为这些别墅核发了《房地产权证》，载明房主们拥有70年的国有土地使用权。

作为一个艺术家的聚集地，小谷围岛艺术村的声名早已远播海内外。许多国内外艺术界的名人都曾到艺术村举办过画展、观摩、交流，并对那里的建筑装饰和人文风貌赞不绝口。法国“巴黎国际艺术城”主席布鲁诺获悉该岛上有这么多艺术家自筹资金构建起高品位的艺术村后，专程赴此参观，并不无感慨地说：“对中国，尤其是改革开放的广州，能有这样好的环境及这么出色的艺术家聚集工作的艺术村，对提高广州市在世界艺术界的地位有很好的作用。”恩格斯的孙女也曾来此造访，她非常赞赏艺术家们的工作环境。世界著名的华裔法国艺术家陈建中先生在法国最著名的艺术家聚居地--巴黎“蒙马特高地”建有一间画室。他参观了小谷围岛艺术村后，感慨地说：“中国的艺术家有这样的环境，这样的画室，不用跑到国外去了。这里可与‘蒙马特高地’相媲美。”

2002年1月9日，广州市规划局公布了《广州大学城发展规划》。按此规划，广州大学城将建在番禺小谷围岛及其南岸地区，规划范围约43.3平方公里，规划人口为35万~40万人，建成后的大学城将成为全国首屈一指的大学城。2003年4月18日，广州市国土资源与房屋管理局下发通知要求收回B区与C区的国有土地使用权，并于9月8日下发公告对三个小区所有住宅实施整体拆迁，要求在2004年4月29日前完成拆迁工作。2003年10月21日，小谷围岛30位业主共同委托律师向广州市人民政府申请行政复议，以拆迁依据不足等为由，请求停止对小谷围岛艺术村三个小区的拆迁行为，并撤销上述拆迁公告。2004年3月16日，广州市政府作出行政复议决定：申请人的有关请求“理由不充分，本政府不予支持”。3月22日，业主们又向广东省人民政府发了一份《对广东省政府履行保护人身权、财产权的法定职责紧急请求函》，其内容是请求省政府“履行宪法及基本法律所确立的保护请求人的人权、人身权、财产权及住宅权的法定职责，紧急责令广州市人民政府尊重并遵守《中华人民共和国宪法》和中华人民共和国其他基本法律，立即停止在广州市番禺区新造镇小谷围岛艺术村（A区艺术村、B区谷围山庄、C区临江苑）的非法拆迁行为”。此后，艺术村的近百位颇有名望的艺术家业主们还向国土资源部、监察部等中央部委提交了类似的请求保护财产权及人身权的紧急请求函，并先后向广州市中级人民法院、广东省高级人民法院提起了行政诉讼。但一切的抗争都归于失败，“小谷围艺术村”最终被全部拆除。（本案事实（包括下文述及的事实），整理自2004年《时代潮》、《中国建设报》、《了望东方周刊》等相关的新闻报道。）

该案是一起典型的公益征收案，因其社会影响之大，相信在中国现代私有财产权的法律保障之路上，肯定会留下拭之不去的浓重印迹！该案至少反映出值得我们深思与探讨的以下问题：

其一，关于征收的原则问题。据业主们介绍，他们曾为保全艺术村提出了诸多方案，比如让道路稍微拐一下弯，比如将迁入的广州美术学院靠近艺术村使二者融为一体，然而这一切都遭到了否决。理由是，大学城的规划是经过两百多位城市规划设计专家论证的，不容改变。但业主们认为，为建大学城而拆迁艺术村，完全是一种浪费。《中外新闻》的记者对此调查认为，这些建筑的全部拆除，估计其经济赔偿起码得10亿元以上。业主们说，这是广东省目前每年帮助农村困难家庭子女义务教育拨款3亿元的3倍多；可以在贫困地区建立500所以上的希望小学；如用于扩大高校教师队伍，则足够1000位教授10年的工资。业主们因而质疑：在目前我国尚处于发展中国家阶段，拿这样的巨额资金去拆掉这样绿化率达75%以上的三个别墅区，只是换回来一段道路、一片绿化带或一角校园与物业区，值得吗？业主们的上述质疑提出了一个问题，即国家征收权的发动须遵循的原则问题，如法律优先原则、法律保留原则和比例性原则。业主们提出为建设大学城而拆除别墅区“纯属浪费”的观点，直指公益征收须遵循的比例原则。征收原则对于控制征收权的滥用和限制征收范围的扩大而言，是至关重要的，因而有予探讨的必要。

其二，关于征收的目的问题。在小谷围别墅区业主们为保护自己的财产权而据理力争、上下呼告的同时，大学城建设指挥部的官员也在不断地强调“公共利益”。据相关官员说：目前广东生源的大学升学率只占省内全部适龄青年的17.5%，不仅远低于京沪（50%以上），甚至不及全国的平均水平（18%）。所以，数年前广东省有关领导就意识到，广东省高等教育的滞后局面与其作为全国经济强省的地位不相称，建设大学城以大幅提高高等教育水平势在必行，而这就是公共利益。与此对立的观点则认为，在大学教育已经逐步实现产业化的今天，大学校园的建设并不能代表公共利益，而任何行业都会包含一定的公共利益因素，如果任意扩大其适用范围，最终必将导致无节制的“圈地运动”。近年来蔓延全国的大学城开发之风，就是一个鲜明写照。相当一部分本身就是大学老师的艺术村的业主们也强调，他们并不反对建设大学城，只是不能接受当地政府笼统地以“公共利益”之名，而随意利用强制手段侵害他们的合法财产权。由上述争论可以清楚地看出，人们就征收的“公共利益”目的是能够达成共识的，不论是争论的正方还是反方，对此都毫不怀疑。但问题的关键在于：何为公共利益？由谁来判定公共利益？公共利益之名是否可能被滥用？公共利益被滥用时应如何救济？等等。有关征收的“公共利益”目的问题，在我国的征收实践中是一个大问题，滥用公共利益之名也是导致现实中征收权滥用及征收范围无度扩大的直接原因。因此，对于征收的“公共利益”目的，有深入研讨的必要。

其三，关于征收的程序问题。据报道，主持广州大学城整体开发建设规划的政府部门与小谷围岛艺术村的业主们之间，对艺术村拆迁程序之合法性存在着极大的分歧。业主一方认为，广州市国土资源和房屋管理局一直无法举证证明大学城的立项经过国务院的批准及省、市人大的审批，只能提供广州市政府的有关审批和规划通告，而大学城首期工程开发的小谷围岛总用地面积达18平方公里，显然超过了市政府的审批权限。就此质疑，广州大学城建设指挥部有关人员解释说：大学城不是作为一个整体项目立项，而是包括首批进驻的10所大学、地铁、高速公路、商业配套及文化设施等，每个项目都根据实际情况得到了立项批准。对有些媒体报道的广州大学城“化整为零、非法圈地”问题，该官员强调指出，在2003年年底国土资源部等五部委联合督察土地市场治理整顿工作前，广东省已经“自查自纠”，改正了上述做法，国务院也于2002年9月3日，批复了对整个小谷围岛征收农用地的手续，但艺术村用地属于城市国有土地，地方政府有权对此进行用途调整，无须上报国务院和国土资源部。此外，据有的业主反映：“在拆迁之前，没有任何人来与我们协商，我只是接到一个广州市国土资源和房屋管理局发出的《拆迁公告》，告知要‘收回这个地段的国有土地使用权’，并限期拆迁完毕。”大学城征地程序是否合法，是一个事实问题，对此不必纠缠。但由此反映出的问题是：征收必须遵循法定的正当程序，任何违反程序的征收即便其目的正当，无疑也是违法的，是应予制止和纠正的。我国实践中个别的征收操作程序违法也是一个大问题，因而如何规范征收程序并予以落实，就成为一个必须予以探讨的重大论题。

其四，关于征收的补偿问题。据艺术村部分业主称，当时小谷围岛的拆迁费用为每亩4万~5万元，而小谷围岛土地的市场价则扶摇直上。另据广州当地媒体报道称，由于大学城开发和修建地铁、桥梁等因素，小谷围岛土地价格已经成倍暴涨。2003年年底广州市国土资源与房屋管理局公告准备拍卖的三个邻近艺术村但位置和景观均不如前者的地块，底价已达每亩250万元，业界则估计最高可拍得每亩500万元！在此次拆迁事件中，被强拆的二十多户业主几乎都是因为无法在补偿问题上与动迁部门达成一致而拒绝搬迁的。据广州美术学院已退休的副院长述说，补偿的170万元还买不来原来房子的1/2。被拆迁的业主、美籍华人亚历山大·彭在一篇文章中写道：“……以后的日子，市土地开发中心的工作人员不再和我协商任何合理的赔偿问题，只是让我必须按照他们定下的游戏规则，接受评估公司单方面给出的价格，我发现他们已经没有诚意在双方平等的条件下进行谈判……2004年10月28日，没有法庭的判决书，没有任何一个单位和个人给我书面的拆迁命令和理由，我的家就被拆了。”此外，业主们认为所谓的补偿评估存在着严重的问题。评估公司原本是按市场价的70%加上重置价的30%来计算补偿款，但广州市拆迁办却命令评估公司只计算市场价的40%，另加重置价的60%。而补偿费的随意变动更让业主们怀疑其背后可能存在着问题。例证之一是，美籍著名画家朱嘉权在别墅里收藏了大量价值不菲的名贵奇石，在拆迁前5分钟在原来的价格上给他追加了38万元补偿款，条件就是签名同意拆迁，并且给两天时间搬走藏石，否则不但没有38万元的“奖励”，还要立即执行强拆。朱先生爱石如命，别号“石痴”，面对门外等待拆房子的轰隆隆的“钩机”，朱先生无奈地签下了名字。据报道，2004年6月23日，被强拆的二十多户业主接到拆迁办的电话，通知大学城拆迁办要撤离了，让他们去领回补偿费，但没有人去领。上述事实反映出我国征收实践中的另一个重大问题，即征收补偿问题。征收补偿既是征收的一个条件，也是征收中私有财产权保障的一个关键环节。补偿的原则、补偿费的确定程序与计算方法、补偿的方式等，都是征收中的重大问题，必须从理论上予以探讨，在实践中予以完善。

其五，关于“野蛮拆迁”问题。在小谷围岛艺术村的拆迁过程中，另一个令业主们倍感气愤与伤心的问题是野蛮拆迁。据《了望东方周刊》报道：“被强拆的业主之所以不肯签名同意拆迁，是因为一些做法太过分，分明是‘违法的欺负合法的’。”广州美术学院的徐女士谈起这件事就激动，她认为，整个拆迁过程“太荒唐，让人无法接受”。很多业主与徐女士有着同样的感受，他们认为拆迁部门缺少细致的工作和对业主的尊重，这是导致拆迁矛盾激化的主要诱因。即使签名同意的业主，往往也是被“逼”的。如一位不愿意透露姓名的业主说，他是做工程设计的，曾与一家公司合作多年，相互信任，但突然对方一个电话告诉他今后不再合作了。后来他了解到，对方公司受到了某种压力。再如一些带有公职的业主被单位领导找去谈话，劝说其要服从大局，不要再闹了，否则影响不好。还有，更多的别墅被停水停电、堵路拆墙……各种各样的压力罩在艺术村业主们的头上，所以有的人在权衡利弊之后，被迫签名答应拆迁。上述事实反映出我国拆迁实践中典型的“野蛮拆迁”问题。而就在此期间，国务院办公厅《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发［2004］46号）明确指出：“拆迁人及相关单位要严格执行有关法律法规和规定，严禁野蛮拆迁、违规拆迁，严禁采取停水、停电、停气、停暖、阻断交通等手段，强迫被拆迁居民搬迁。”令行而不禁止，可见我国征收实践中野蛮拆迁问题之严重！对此，我们既需进行研究提出良策，更需加强执法监督，严惩违法滥权。

至今，可以说，小谷围岛艺术村业主们的一切抗争都归于沉寂，小谷围岛被夷为平地而不可能重建，他们失去的家园也不可能复得，而拆迁给他们留下的伤痛也久难平复！以上问题还远非我国征收实践中存在问题的全部。“小谷围艺术村”的业主们在维权过程中，国土资源部的文件、国务院的文件、《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）的修正等，都曾是业主们的希冀，他们认为法律终将还他们以公正。为了维权，他们每家每户将《宪法》钉在自家门上，呼喊“公民的合法的私有财产不受侵犯”，呼唤私有财产权的宪法保障。

《宪法》的最近一次修正已经过去六年多了，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）的实施也已经三年了，小谷围岛艺术村被拆除之后，我国的财产权保障及征收改革是否令人满意呢？2008年10月12日，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议上通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》该决定是针对我国农村问题作出的，涉及的是征地问题，而不是国有土地上房屋的征收搬迁问题。强调指出：

“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”这一权威文件所作出的“决定”至少表明，我国的征收制度，尤其是征地制度，仍然存在“若干重大问题”亟待解决。更加之近几年出现的“钉子户”问题，因征收而引发的暴力事件和群体性社会事件，都表明我国目前的征收制度存在有待完善之处，必须加以研究解决。本书研究，即旨在为我国征收制度的改革尽绵薄之力，为消除因征收而带来的“百姓之痛”开出一些缓解良方。